Sentencia A. 955/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-955/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 955 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU – 6539

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 003 Administrativo de Arauca

Magistrada ponente (E): Carolina Ramírez Pérez

 

Bogotá D.C., dos (02) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

I.        ANTECEDENTES

 

1.                 El Instituto de Desarrollo de Arauca (en adelante IDEAR) presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía en contra del señor Álvaro Eduardo López Guarnizo en virtud de un contrato de crédito de libranza firmado el 03 de abril de 2023[1]. El IDEAR solicitó que se librara mandamiento de pago en su favor y en contra del señor López, debido al incumplimiento de las obligaciones contenidas en el pagaré número 30382279 suscrito como garantía, toda vez que el demandando incumplió con las cuotas mensuales y los intereses de plazo, por lo que desde el 03 de marzo de 2023 se encuentra en mora[2].

 

2.                 El Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, mediante auto del 06 de diciembre de 2024[3], declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso. Explicó que, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por las entidades públicas que no pertenecen al sector financiero. Mencionó que, si bien no se tiene certeza de la existencia del contrato estatal, de acuerdo con el Auto 403 de 2021, la Sentencia C-388 de 1996 y la Sentencia SU-242 de 2015 de la Corte Constitucional, todo contrato en el que participe una entidad pública es un contrato estatal. Afirmó que, como el IDEAR es un establecimiento público y no es una entidad del sector financiero, no se aplica la excepción del artículo 105.1 del CPACA por lo que los jueces administrativos de Arauca deben conocer del caso. 

 

3.                 Posterior al nuevo reparto, el Juzgado 003 Administrativo de Arauca, a través del auto del 26 de marzo de 2025[4], propuso conflicto negativo entre jurisdicciones.

 

4.                 Para esto, aseguró que, si bien no hay certeza si el IDEAR es una institución financiera, sí ejecuta operaciones de carácter financiero. Que, de acuerdo con la Ley 819 de 2003 y el Decreto 1117 de 2013, los Institutos de Fomento y Desarrollo Territoriales pueden realizar operaciones activas de crédito con las entidades territoriales siempre y cuando lo hagan bajo los mismos parámetros que rigen a las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera. Segundo, afirmó que la controversia tiene que ver con una obligación contenida en un título valor pagaré de naturaleza mercantil, que no se deriva de un contrato estatal, ni de controversias respecto a este, por lo que debe aplicarse el Auto 137 de 2023 y remitirse al juez ordinario civil. Tercero, aseguró que en los procesos ejecutivos en los que hace parte una entidad pública los debe conocer la Jurisdicción Ordinaria, en virtud del artículo 15 del Código General del Proceso, el numeral 1 del artículo 105 del CPACA y del Auto 1089 de 2022 de la Corte Constitucional[5].

 

5.                 El 26 de marzo de 2025[6], el juzgado administrativo remitió el expediente a la Corte Constitucional y este fue repartido a la magistrada ponente el 13 de mayo de 2025[7]. En principio, la sustanciación de este expediente le correspondió a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien concluyó su periodo constitucional el 15 de mayo de 2025. Por tal motivo, la magistrada Carolina Ramírez Pérez fue designada como magistrada encargada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Así, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 7º del Decreto 1265 de 1970, le corresponde asumir y concluir los trámites de este proceso. 

 

II.     CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[8], adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[9].

 

8.                 Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requiere de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

9.                 En ese orden de ideas y previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar, procederá la Corte a verificar el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

10.             Sobre el presupuesto subjetivo: la Corte lo encuentra satisfecho ya que el conflicto se suscita entre autoridades que forman parte de la Jurisdicción Ordinaria y de lo Contencioso Administrativo, que rechazaron el conocimiento de la demanda. Concretamente, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 003 Administrativo de Arauca.

 

11.             Sobre el presupuesto objetivo: se entiende superado en tanto se constata la existencia de una demanda de mínima cuantía con garantía de un pagaré presentado por el IDEAR en contra del señor Álvaro Eduardo López Guarnizo.

 

12.             Sobre el presupuesto normativo: verifica la Corte su configuración por cuanto ambas autoridades judiciales expusieron razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca argumentó que no era competente según el artículo 104 del CPACA, el Auto 403 de 2021, la Sentencia C-388 de 1996 y la Sentencia SU-242 de 2015 de la Corte Constitucional. De otro lado, el Juzgado 003 Administrativo de Arauca consideró que carecía de competencia de acuerdo con la Ley 819 de 2003, el Decreto 1117 de 2013, el artículo 15 del Código General del Proceso, el numeral 1 del artículo 105 del CPACA y el Auto 1089 de 2022 de la Corte Constitucional.

 

13.             Superado el anterior análisis, procederá la Corte a dirimir el conflicto de jurisdicciones. Para ello, primero, hará referencia a la competencia para conocer las demandas ejecutivas de mínima cuantía en virtud de un crédito de libranza cuando el demandante es una entidad pública y, segundo, resolverá el caso concreto. 

 

Competencia judicial para resolver controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras. Reiteración de jurisprudencia^[10]

 

14.             En el Auto 1375 de 2022[11], la Sala Plena resaltó que, de conformidad con el articulo 6 de la Ley 1527 de 2012, las entidades pagadoras (empleadoras, contratantes, entre otros) tienen la obligación de efectuar los descuentos autorizados por los acreedores del crédito de libranza y trasladar los montos a las entidades operadoras (entidades financieras, cooperativas, entre otros). Específicamente, explicó que ¨una libranza consiste en una autorización otorgada por el tomador de un crédito para que parte de su salario, honorarios o pensión sea descontado directamente por el pagador, con el fin de que esa suma sea depositada a favor de la entidad crediticia como forma de pago de la obligación contraída[12]¨.

 

15.             Ahora bien, el artículo 104 del CPACA[13] establece el ámbito general de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por otro lado, el artículo 105, numeral 1º, del mismo cuerpo normativo consagra una excepción relevante: “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

 

16.             Por lo tanto, para que opere la excepción mencionada, se exigen dos criterios concurrentes, conforme a lo indicado en el Auto 874 de 2022 de esta Corporación:

 

·          Criterio Orgánico: La entidad pública tenga el carácter de una institución financiera y se encuentre bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera.

·          Criterio Material: La controversia debe versar sobre un contrato que corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad.

 

17.             En este sentido, el Consejo de Estado[14] ha precisado que el giro ordinario de los negocios comprende las actividades realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales definidas expresamente en la ley (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero). Así como de todas aquellas actividades o negocios conexos que sean necesarios para el desarrollo de la función principal. Por tanto, ha entendido que, en ciertos actos, como la expedición de actos administrativos, no se consideran parte del giro ordinario de los negocios de estas entidades financieras, por tanto, su conocimiento recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En contraste, la celebración de determinados contratos sí forma parte de dicho giro ordinario, excluyendo así la competencia de esta jurisdicción^[15].

 

18.              Es de resaltar que, de acuerdo con lo establecido en el Auto 554 de 2023 de esta Corporación, el simple hecho del desarrollo de actividades financieras por una entidad no implica, per se, que esté sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. Para confirmar dicha sujeción, es preciso verificar: (i) que en los actos administrativos mediante los cuales se creó la entidad se haya dispuesto expresamente que estará sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, y (ii) que se encuentre incluida en el listado oficial de entidades vigiladas que publica dicha Superintendencia.

 

19.             En consecuencia, si las controversias se originan en contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia y celebrados en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia. En tales casos, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, será la competente para conocer de estos asuntos, en virtud de la competencia residual prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP) y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

Competencia para conocer de los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas ante la certeza de la existencia de un contrato estatal

 

20.             En el Auto 2014 de 2024[16], se resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, en relación con una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por el Instituto Financiero Empresarial de Yopal -IFEY- contra dos personas naturales. En dicho auto, la Corte señaló que, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que participe una entidad pública son, por definición, contratos estatales[17].

 

21.             Por ello, en vista de que la entidad financiera en cuestión no se encontraba bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera, la Sala Plena determinó que el caso debía ser remitido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al considerar que el negocio jurídico subyacente al título ejecutivo que se pretende hacer efectivo es un contrato estatal, lo que hace que tanto los procesos ejecutivos como las controversias derivadas de este correspondan a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

22.             En esa oportunidad, se reiteró la regla de decisión del Auto 554 de 2023:

 

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

III.           CASO CONCRETO

 

La Sala Plena constata que en el presente caso:

23.              Se presentó un conflicto entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria (el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca) y otra de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (el Juzgado 003 Administrativo de Arauca) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 10, 11 y 12 de esta providencia.

 

24.             En atención al caso concreto, la Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del presente asunto. Lo anterior, porque se trata de un proceso ejecutivo instaurado por el IDEAR en contra del señor Álvaro Eduardo López Guarnizo, que adquirió un crédito mediante contrato de libranza, respaldado mediante un título valor (pagaré).

 

25.             Estos negocios jurídicos, en primera medida, son contratos estatales, porque, por definición, aquellos contratos en los que se involucre a una entidad pública son contratos estatales[18]. Para el asunto en cuestión, el IDEAR figura como acreedor y el demandado como deudor, los cuales aceptaron las condiciones establecidas en el crédito de libranza, en donde las obligaciones originadas en dicho acuerdo surgen en favor de la entidad estatal, que, dado su incumplimiento, dio origen al presente asunto judicial. Por tanto, dada la naturaleza jurídica del IDEAR, la Sala Plena concluye que no se cumple con los requisitos para aplicar la excepción estipulada en el artículo 105.1 del CPACA, en tanto no se acredita el criterio orgánico.   

 

26.             A su vez, se encuentra satisfecho el criterio material ya que el presente asunto se deriva de un contrato de crédito de libranza firmado el 03 de abril de 2023, el cual constituye una actividad propia del giro ordinario de los negocios del IDEAR, dado que de conformidad con el artículo 3 del Decreto Ordenanzal 723 de 2017 de la Gobernación de Arauca, el IDEAR es un establecimiento público de carácter departamental, descentralizado, de fomento, promoción y desarrollo, dotado con personería jurídica, con autonomía administrativa, patrimonio autónomo y que hace parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS), su principal objetivo es impulsar el desarrollo económico y social en los ámbitos local, municipal, departamental y regional, a través de actividades financieras y la gestión de programas y proyectos de inversión estatal en sectores económicos y sociales^[19].

 

27.             En este sentido, a pesar de que el IDEAR realiza actividades que se pueden considerar como financieras, no está vigilada por la Superintendencia Financiera, puesto que (i) ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada^[20] y (ii) a la fecha, el IDEAR no figura en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera^[21].

 

28.             Por esta razón, se procederá a remitir el expediente al Juzgado 003 Administrativo de Arauca para su correspondiente conocimiento.

 

29.             Regla de decisión

 

Reiteración del Auto 554 de 2023. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

IV.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 003 Administrativo de Arauca, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado 003 Administrativo de Arauca para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca en contra de Álvaro Eduardo López Guarnizo.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6539 al Juzgado 003 Administrativo de Arauca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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